我國(guó)行業(yè)自律管理體制中存在問(wèn)題及改革建議

　　自2002年11月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于終止委托中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行使的行政管理職能的通知》（財(cái)辦發(fā)「2002」136號(hào)文件），明確批準(zhǔn)設(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所的職能、對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政監(jiān)督檢查和行政處罰職能由財(cái)政部門行使以來(lái)，加強(qiáng)行業(yè)自律管理體制建設(shè)便成為我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)面臨的緊迫課題。為此，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)于2003年6月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)自律管理體制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。經(jīng)過(guò)多年的努力，雖然我們?cè)谛袠I(yè)自律體制建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但與行業(yè)發(fā)展及黨的十六屆三中全會(huì)提出的“按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律組織”的要求相比還存在差距。2004年11 月，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶同志在中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)第四次會(huì)員代表大會(huì)的講話中再次提出“力爭(zhēng)用五年左右的時(shí)間，基本建立起一種符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行業(yè)管理體制�！�…”下面筆者擬在分析我國(guó)行業(yè)自律管理體制存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出改革完善的建議。

　　一、我國(guó)行業(yè)自律管理體制存在的問(wèn)題

　　（一）注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與財(cái)政部門的關(guān)系沒(méi)有理順，缺乏自律管理的基礎(chǔ)所謂自律，《高級(jí)漢語(yǔ)大詞典》的解釋為“遵循法律、自我約束”。對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)而言，所謂行業(yè)自律管理應(yīng)理解為業(yè)內(nèi)人士通過(guò)一定的組織、機(jī)制進(jìn)行自我管理、約束，從而達(dá)到行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。國(guó)外注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律管理的實(shí)現(xiàn)一般為注冊(cè)會(huì)計(jì)師自下而上自發(fā)成立協(xié)會(huì)，通過(guò)建立理事會(huì)、委員會(huì)等一系列組織及機(jī)制，形成相關(guān)的決策、約定、制度、標(biāo)準(zhǔn)要求全行業(yè)遵守，達(dá)到維護(hù)行業(yè)合法權(quán)益、行業(yè)充分發(fā)展的目的。但在我國(guó)，各級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是根據(jù)政府的行政命令成立的，雖然也設(shè)有會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，但基本上形同虛設(shè)，實(shí)際情況是秘書(shū)處的職能由政府部門規(guī)定、人員主要來(lái)自財(cái)政部門的任命，各級(jí)財(cái)政部門將協(xié)會(huì)秘書(shū)處作為事業(yè)單位來(lái)管理，成為政府部門貫徹其管理意圖的機(jī)構(gòu)。這樣的管理模式在行業(yè)發(fā)展初期、尤其是事務(wù)所脫鉤改制之前是適宜的。但隨著廣大會(huì)員自律意識(shí)的增強(qiáng)，其通過(guò)理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）、會(huì)員代表大會(huì)等渠道發(fā)表意見(jiàn)、對(duì)行業(yè)管理施加影響的意愿高漲。根據(jù)《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》的規(guī)定，理事會(huì)的職權(quán)包括“聘任本會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員”、“審議本會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)職能部門的設(shè)置”、“審議、批準(zhǔn)本會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的年度工作報(bào)告”、“審議、批準(zhǔn)本會(huì)的年度會(huì)費(fèi)收支報(bào)告”等。而上述領(lǐng)域也恰恰是財(cái)政部門要行使職權(quán)的領(lǐng)域。當(dāng)理事會(huì)真正開(kāi)始行使職權(quán)時(shí)，則協(xié)會(huì)秘書(shū)處出現(xiàn)了由財(cái)政部門和理事會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面。當(dāng)財(cái)政部門的意見(jiàn)與理事會(huì)的意見(jiàn)不一致時(shí)，矛盾便產(chǎn)生了。由于財(cái)政部門對(duì)秘書(shū)處的行政約束在效力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于理事會(huì)對(duì)秘書(shū)處的民主監(jiān)督，顯而易見(jiàn)秘書(shū)處更重視財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)，從而造成理事會(huì)對(duì)秘書(shū)處約束的軟化，秘書(shū)處便有不執(zhí)行理事會(huì)決議的可能，那么行業(yè)自律管理也無(wú)從實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，協(xié)會(huì)秘書(shū)處與財(cái)政部門目前這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系已阻礙了行業(yè)自律管理體制的完善，如果不理順，則行業(yè)自律管理的基礎(chǔ)不存在。

　�。ǘ�）相關(guān)的法律法規(guī)不完善，缺乏自律管理的手段及依據(jù)

　　要實(shí)現(xiàn)“自我約束”，必須要有約束的手段。其中重要的一條便是對(duì)不守約、不遵守法律法規(guī)者的懲戒。但從目前來(lái)看，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在實(shí)現(xiàn)自我約束方面存在下列問(wèn)題：

　　1、缺乏懲戒手段。在西方國(guó)家，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的自律懲戒手段一般包括警告、暫停執(zhí)業(yè)資格及取消執(zhí)業(yè)資格等方式。但在我國(guó)，上述處罰手段均屬于行政處罰手段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)無(wú)權(quán)實(shí)施。目前各地注協(xié)所采用的自律性懲戒手段主要有強(qiáng)制培訓(xùn)、談話提醒、公開(kāi)譴責(zé)、通報(bào)批評(píng)、限期整改等，懲戒力度不夠，不足以樹(shù)立協(xié)會(huì)權(quán)威。

　　2、缺乏懲戒依據(jù)。對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行行政處罰，可以依據(jù)《違法注冊(cè)會(huì)計(jì)師法處罰暫行辦法》。但目前行業(yè)自律性懲戒尚沒(méi)有系統(tǒng)的處罰條例，導(dǎo)致懲戒依據(jù)不足，懲戒程序、救濟(jì)途徑都沒(méi)有相關(guān)依據(jù)，易導(dǎo)致不規(guī)范行為的發(fā)生。

　　3、缺乏懲戒所需要的組織。從國(guó)外的情況來(lái)看，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)實(shí)施自律性懲戒需要有一定的組織機(jī)構(gòu)做保證。如美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)職業(yè)道德管理部負(fù)責(zé)《職業(yè)行為準(zhǔn)則》的落實(shí)，對(duì)違反該準(zhǔn)則的注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行調(diào)查。對(duì)嚴(yán)重違反職業(yè)行為準(zhǔn)則的會(huì)員，通常由審判委員會(huì)做出處罰。法國(guó)不管是地區(qū)協(xié)會(huì)還是國(guó)家協(xié)會(huì)都設(shè)有紀(jì)律法庭，對(duì)違法違規(guī)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和注冊(cè)審計(jì)師進(jìn)行紀(jì)律懲處。被懲處人可以就懲處決定進(jìn)行上訴。地方協(xié)會(huì)做出的懲處決定，可以上訴國(guó)家協(xié)會(huì)的紀(jì)律法庭。但目前中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)尚沒(méi)有建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，各地協(xié)會(huì)設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的也為數(shù)不多。

　�。ㄈ�）部分會(huì)員自律意識(shí)不強(qiáng)，一些地方協(xié)會(huì)以會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)和專門委員會(huì)為主體的治理結(jié)構(gòu)不完善

　　要實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理，離不開(kāi)廣大會(huì)員的廣泛參與。但目前相當(dāng)一部分會(huì)員對(duì)行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r漠不關(guān)心，對(duì)參與行業(yè)管理不積極。如部分地方協(xié)會(huì)在召開(kāi)理事會(huì)的時(shí)候，許多人竟不清楚自己是否是理事，而有的理事更是大小會(huì)議不見(jiàn)影蹤。與會(huì)員自律意識(shí)不強(qiáng)相對(duì)應(yīng)的即是理事會(huì)的決策和監(jiān)督作用沒(méi)有充分發(fā)揮。同時(shí)，各級(jí)協(xié)會(huì)在專門委員會(huì)的建設(shè)方面也很不完善，沒(méi)有充分發(fā)揮業(yè)內(nèi)專家的作用，從另一方面來(lái)說(shuō)也減少了會(huì)員參與行業(yè)管理的渠道。

　　二、完善我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律管理體制的建議

　�。ㄒ唬├眄槄f(xié)會(huì)與財(cái)政部門的關(guān)系

　　我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)由政府部門成立是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)相適應(yīng)的，該模式在我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展初期也確實(shí)起到了重要的扶持作用。但隨著行業(yè)的發(fā)展壯大及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，該模式已與行業(yè)自律管理的要求相矛盾。根據(jù)十六屆三中提出的“按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展行業(yè)性自律組織”的發(fā)展方向，筆者認(rèn)為理順協(xié)會(huì)與財(cái)政部門的關(guān)系有兩個(gè)方案可以選擇：

　　方案一：在保持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，逐步理順財(cái)政部門、理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）對(duì)秘書(shū)處的管理權(quán)限。如實(shí)行管人和管事相分離，財(cái)政部門可以管人，負(fù)責(zé)秘書(shū)處的人事任免及管理；對(duì)于自收自支、支出主要來(lái)源于會(huì)費(fèi)的協(xié)會(huì)，財(cái)政部門不應(yīng)再管理秘書(shū)處的財(cái)務(wù)收支，而應(yīng)由理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）根據(jù)一定的財(cái)務(wù)決策、監(jiān)督制度來(lái)審查秘書(shū)處的財(cái)務(wù)收支；對(duì)于涉及行業(yè)發(fā)展、協(xié)會(huì)建設(shè)的重大事項(xiàng)，應(yīng)由理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）、會(huì)員代表大會(huì)等決策，財(cái)政部門不再參與。從我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)及民主建設(shè)的進(jìn)程來(lái)看，該模式比較符合我國(guó)國(guó)情，將在一定階段長(zhǎng)期存在。

　　方案二：秘書(shū)處與財(cái)政部門脫鉤，完全接受理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）、會(huì)員代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)會(huì)按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作。秘書(shū)處與財(cái)政部門脫鉤可以說(shuō)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展到一定階段，還協(xié)會(huì)“民間性”的本來(lái)面目的必然選擇。但同時(shí)我們還應(yīng)看到，秘書(shū)處與財(cái)政部門能否實(shí)現(xiàn)脫鉤，還取決于我國(guó)事業(yè)單位改革的進(jìn)程、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的修訂、協(xié)會(huì)組織建設(shè)的成熟度、協(xié)會(huì)在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性和會(huì)員的擁護(hù)度等諸多因素，必須穩(wěn)妥實(shí)施。

　�。ǘ�）明確與財(cái)政部門的處罰分工，建立健全行業(yè)自律懲戒體系

　　1、與財(cái)政部門進(jìn)一步協(xié)商，明確雙方的處罰領(lǐng)域。鑒于職能劃轉(zhuǎn)以后財(cái)政部門負(fù)責(zé)批準(zhǔn)設(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行注冊(cè)的職能仍由協(xié)會(huì)行使，因此建議二者在處罰方面進(jìn)行分工，即財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的處罰，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰。根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的規(guī)定，“參加注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試成績(jī)合格，并從事審計(jì)業(yè)務(wù)工作二年以上的，可以向省、自治區(qū)、直轄市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)申請(qǐng)注冊(cè)。”（第九條）、“準(zhǔn)予注冊(cè)的申請(qǐng)人，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)給國(guó)務(wù)院財(cái)政部門統(tǒng)一制定的注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)。”同時(shí)，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第十三條規(guī)定了“注冊(cè)后有下列情形之一的，由準(zhǔn)予注冊(cè)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)撤銷注冊(cè)，收回注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)�！笨梢�(jiàn)，協(xié)會(huì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)的授予部門，協(xié)會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的資格管理可以理解為會(huì)員資格注冊(cè)管理而不是行政審批管理，因此，由協(xié)會(huì)履行撤銷注冊(cè)的職能符合邏輯，也符合法律規(guī)定。

　　2、制定行業(yè)自律處罰條例。處罰條例應(yīng)對(duì)下列三個(gè)層次的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰：第一個(gè)層次是違反法律的行為，如觸犯《刑法》、違反《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》；第二個(gè)層次是違反有關(guān)政府部門頒布的部門規(guī)章的行為，主體是獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則。這也可以說(shuō)是中國(guó)的特色，我國(guó)各批獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則除第二批和《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》等三個(gè)基本準(zhǔn)則外，各批準(zhǔn)則均以財(cái)政部的名義下發(fā)，這就使我國(guó)的獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則有了部門規(guī)章的性質(zhì)，而不是行業(yè)自律條款。第三個(gè)層次是違反協(xié)會(huì)章程及其他行業(yè)自律規(guī)定的行為。處罰條例應(yīng)規(guī)定對(duì)上述違反行為給予何等處罰，同時(shí)規(guī)定處罰程序及救濟(jì)措施。

　　3、健全組織。建議中注協(xié)和各地注協(xié)建立鑒定委員會(huì)（或類似委員會(huì)）履行對(duì)違法違規(guī)行為的性質(zhì)進(jìn)行鑒定的職能，建立懲戒委員會(huì)對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰。在處罰時(shí)應(yīng)允許被處罰人聽(tīng)證并進(jìn)行抗辯。被處罰人對(duì)處罰結(jié)果不服的可向?qū)��?yīng)財(cái)政部門或中注協(xié)申請(qǐng)復(fù)議，或提請(qǐng)行政訴訟。

　　（三）提高會(huì)員的自律意識(shí)

　　提高會(huì)員的自律意識(shí)應(yīng)從兩方面做起。首先，從協(xié)會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)為會(huì)員提供表達(dá)意見(jiàn)、參與行業(yè)事務(wù)管理的通暢渠道，在行業(yè)管理中充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重會(huì)員意見(jiàn)，并保證理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、會(huì)員代表大會(huì)決策的權(quán)威性。渠道通暢、意見(jiàn)受到尊重、享有民主權(quán)力是激發(fā)會(huì)員自律意識(shí)的基本保證。其次，對(duì)于會(huì)員來(lái)說(shuō)，應(yīng)從維護(hù)行業(yè)整體利益、促進(jìn)行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度，積極參與行業(yè)事務(wù)管理，自覺(jué)遵守各項(xiàng)行業(yè)約定、履行會(huì)員義務(wù)，推動(dòng)行業(yè)自律管理體制不斷完善、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)不斷發(fā)展壯大。